从舆情发展的基本过程来看，任何主题的舆论都有一个由舆情信息到议题设置，再从舆论扩张到冲突激化，直至转化为意见包容的稳定态。学界对舆情的 研究往往侧重于舆论的形成过程，比如将舆论的形成划分为问题的发生、舆论领袖的发现、意见的发生、事实与意见信息的传播、意见的互动与整合、舆论的形成等 阶段，对每个阶段的特点和条件加以客观分析。然而，随着网络传播的广泛应用，社会成员已经进入了一个泛媒体时代，媒介融合、个体发声、实时传播，使舆情建 构的因子无处不在、无时不在。这就需要从舆论生成及其演化的主体方面，研究舆情机理的构建，把握舆情的发展动态，为舆论传播中的政府形象认知与维护赢得主 动。

舆情信息与舆情在本质上是不同的两个概念，前者只是后者的必要条件，但非充要条件。在信息海洋中，能够引发舆情的信息内容有很多，但并不是每一 个舆情信息都会吸引公众的关注和参与，并通过意见集合成为舆论，在社会舆论场中构建舆情。而舆情则必然发端于具体的信息内容，只有当某一舆情信息在特定的 社会条件下，成为公众议题，不断吸引公众参与事实传播和意见讨论，实现舆论的有效扩张，才能真正成为影响公众形象认知的社会舆情。虽然不同的舆论客体即舆 情信息所反映的问题本身，对舆情的形成有着内在的规定性，如问题的公共性指向、现实性相关、冲突性表征等客观上决定了公众的关注度和参与度，但舆论主体的 介入方式往往直接影响舆情的发展，因而需要从主体角色上完善舆情机理的构建，进而认清舆情发展的动力机制。

立足于舆情机理的构建，在舆情主体参与的角色类型上，可以区分为发起者、评论者、跟进者、行动者等不同角色。一方面，在舆情发展中这些角色所起 的作用本身是不同的； 另一方面，由哪些社会成员担当这些角色，对舆情的发展意义和影响也存在着很大差异。在政府形象维护和管理过程中，要善于从舆情建构者的角色上来分析舆情的 变化趋势，把握好公众对政府形象认知发生转变的关键点。

1． 发起者

舆情的发展都是从具体的事实和意见的信息传播开始的，从舆情机理建构上分析，这种传播行为的主体就是舆情的发起者。在信息传播便捷化的今天，每 一个社会个体都有可能成为舆情的发起者，但这并不意味着每个人都能够有效地发起舆论。因为舆论的生成必须吸引公众的参与，在信息冗余的条件下，只有那些能 够抓住人们眼球的信息，才能激发公众意见，进而形成舆论效应。从本质意义上讲，舆情发起者是那些能够进行舆论议题设置的社会成员，他们的传播行为是构成舆 情的起点。由于传播者的公众关注度和社会影响力客观上存在差异，不同的社会成员对舆情建构的发起作用显然不同。

无论是在传统媒体还是在现代媒介融合环境下，大众传媒机构总是担当着舆情发起者的角色。它们不仅拥有自己的大众传播渠道，可以将事实和意见信息 有效地传播给公众，具有传播上的优越性； 而且其自身特定的媒体组织角色，也比其他社会组织和个体拥有话语权的优势，在公众中具有一定的影响力与号召力。当然，不同媒体组织的社会公信力和公众影响 力也是不同的。通常情况下，借助媒体组织发起的舆情往往具有较高的成功率，能够成为公众讨论的议题。事实上，在舆情的发展过程中，即使不是媒体组织发起的 舆情，也常常因媒体组织的介入，而成为公众普遍关注的议题，使社会舆论升温。在政府形象舆情分析中，要特别重视媒体组织在舆情建构中的角色和它们的意见表 达，发挥好它们在社会舆论场的引领作用。

随着网络传播的兴起，网络意见领袖对网众的影响越来越大，博客、微博等个人化的传播工具既为普通社会成员带来舆论参与的便捷，更为意见领袖扩大 其影响提供了高效的传播平台。意见领袖比一般的社会成员更具有舆情发起者的优势，他们对舆论议题的设置能力高过普通个体。网络意见领袖有的出自社会名人， 有的出自草根，在政府官员中也不乏其人，他们的媒体关注度和公众关注度都比较高，在事实和意见信息的传播方面影响力也比较大。网络意见领袖对舆情议题的发 起和介入，除了能够吸引人们加入讨论之外，其自身的舆论带动效应也会通过新闻媒体呈现出来，形成媒体舆论关注的叠加，进一步促进舆情的发展。政府形象舆情 建构要善借意见领袖的作用，在注重舆论平衡的同时，主动呈现公众对政府形象认知积极的一面。

不容回避的是，政府自身也是一个强大的舆情发起者。无论是政府机构，还是官员个人，其社会关注度高于常人，话语影响容易被媒体放大，能够有效吸 引公众参与讨论。在传统的形象宣传定势中，政府主要侧重于政策、政绩、政风方面的常态塑造，并主要通过传统媒体的新闻报道和评论加以传播； 对于公共突发事件、丑闻危机事件处置中的政府形象塑造以及官员个人的形象塑造尚缺乏相对成熟的机制和经验，以至于在应对形象危机方面常常陷于被动境地，时 常对政府及官员形象造成过度损害。在政府形象维护中，政府自身要勇于发声、善于发声，在对舆情机理认真分析和把握的基础上，学会运用自身的影响力科学设置 议题，主动建构舆情。各级政府的新闻发言人和网络发言人要承担起政府形象舆情发起者的职责，在满足公众知情权的过程中，引导公众形成对政府形象的客观认 知。

2． 评论者

舆情的构建离不开公众的意见参与，在发起者提出舆论议题之后，参与该议题讨论的意见主体就成为舆情的评论者，他们是舆情发展的推动力量。在网络 赋予普通社会个体发声和传播的条件下，舆情评论的主体比传统媒体环境下大为扩展。除了直接对舆论议题发表个人意见外，还可以通过转发的方式将舆论议题和相 关评论有效地传播给他人，进一步扩大舆论的参与者，使舆情评论者的数量快速增长。在新媒体环境下，舆情评论者通过评论和传播两种方式推动舆论升温，构建舆 情“大厦”。与不同的发起者对舆情的作用存在差异一样，不同的评论者对舆情构建的作用也是不同的。如果说舆情发起者是通过舆论议题设置为舆情“大厦”打下 建筑基础，那么评论者就是在舆论议题的基础上，以柱梁、砖块、水泥等建筑材料搭建舆情的“大厦”，其体量和高度不仅取决于评论者提供的“砖块”和“水泥” 数量，而且与评论者中起“柱梁”作用的主体力量大小密不可分。

在传统媒体环境下，媒体组织既是舆情的发起者，又是舆情的评论者，舆情构建的方式较为单一。而在新媒体环境下，越来越多的公众个体虽然不一定成 为舆情的有效发起者，但一定可以成为实实在在的评论者，舆情构建呈现复杂多元的格局。在这种复杂的格局中，媒体组织作为评论者依然具有比普通个体更大的影 响作用，各类意见领袖的评论也往往起构建舆情“大厦”的“柱梁”作用，决定着舆情发展的基本走势。

分析和研判政府形象舆情，必须关注舆情评论者的角色构成和意见方向。一方面，善于借助评论者的构建力量，引导舆论中的价值平衡和情感平衡，使之 更加符合客观实际； 另一方面，政府自身作为评论者也要及时适度发声，既可以通过表达立场、态度、观点，参与舆情构建，也可以通过实质性的决策和措施，重构舆论基础，实现新的 舆论平衡。尤其是在政府形象危机的处置中，要将舆情评论环节作为化被动为主动、化消极为积极的关键点，不能一味地寄希望于对公众评论的限制和对媒体呈现的 控制，而是要审时度势，合理切割和摒弃受损的形象，重塑公众期望和认可的新形象。

3． 跟进者

在媒介发达、信息冗余的传播时代，公众注意力成为稀缺资源。由于舆论聚集点更容易吸引公众注意力，往往为媒体在其传播内容构架中所青睐。媒体对 于舆论热点的报道以及各种网络传播平台对舆论热点的重点呈现，就形成了对舆情构建过程的跟进效应。因此，从区别于评论者的舆情主体角色作用来看，有必要对 舆情跟进者加以分析，更好地把握政府形象舆情的延伸和拓展。

跟进者对舆情建构的作用与评论者不同，其主要目

的不是加入意见讨论、深化舆论内容、强化舆情结构，而是注重公众的关注效应，通过意见传播和内容分享，热化舆论议题。但这种传播行为客观上可以 吸引更多的评论者加入到舆情构建中来，成为舆论升温的助推者。特别是网络平台在转载舆论议题的过程中，同步开通网民的跟帖评论功能，将自身的跟进角色转化 为吸引和发动公众加入评论的动员角色，进一步扩大舆论主体的范围。虽然网络传播机构这一做法使舆情评论者增加，但其自身并不是评论者，因为通过开放的交互 平台所集纳的意见，并不代表传播平台运营者的立场和价值判断，而是代表这一平台所吸引的舆论主体的意见。同样，微博等网络传播工具的转发功能，也为网民提 供了成为舆情跟进者的条件，将舆情跟进者扩大到网民个体。

无论是作为社会组织的跟进者，还是作为社会个体的跟进者，他们在助推舆论升温的过程中，常常使评论者的规模进一步扩大，对舆情构建起到了添砖加 瓦的作用。当然，就舆情主体而言，可以既是评论者，又是跟进者。事实上，在现实舆情发展中，借助于便利的网络传播工具，评论者和跟进者两个角色常常是交织 在一起的，你中有我，我中有你。但就媒体组织对舆论议题的传播呈现而言，舆情跟进者的角色可以得到清晰的区分，舆论议题下的发言、代言、传言等不同角色定 位可以一目了然。在政府形象舆情的分析中，对舆情跟进者的把握，有助于判定舆论发展的走势，以利于政府采取相应对策，引导跟进者的传播选择，实现舆论平 衡、舆情平稳的目标。

4． 行动者

舆论是行动的先导，行动又会进一步催化舆论。在对政府形象舆情建构的分析中，需要对由舆论可能引发的行动者或已经成为行动者的舆论主体动向予以 高度重视，使化解舆论压力与化解行动危机有机地统一起来。就舆情建构中的行动者而言，其作用在于将舆论中的意见指向转化为现实的社会活动，使舆论议题直接 升级为社会管理的现实问题，使政府受到舆论上和现实上的双重压力。

除单纯以意见、建议为内容的舆情外，舆情发展过程中总是包含着行动者。一种情况是由社会成员的具体行动引发的舆情，如在公共突发事件、媒体危机 事件中，都有数量不等的具体的行为者，正是他们的社会行动引发了舆情，并且通过一些行动的持续影响舆论的走向。另一种情况是在构成舆情的各种意见中含有行 动指向，对社会成员进行某种行动动员，有的甚至公布具体的时间、地点和行动方式，起到对行动者的组织作用。如果任由舆情中的行动指向蔓延，必定酿至行动的 实施，将舆论中的讨论和争议激化为社会成员间的行为冲突，冲击正常的社会秩序。因此，舆情建构中行动者的作用与其他舆论主体角色相比对政府的直接现实影响 要大得多，必须审慎加以对待。

在行动者的角色当中，除了一些个体因自身的社会影响大，容易影响他人参与到行动中来外，行动者的数量往往是分析和把握舆情走势的关键所在。从众 心理和从众行为是一个社会普遍存在的客观现象，当舆情行动者达到一定规模后，所引发的往往是社会问题的质变。从政府管理和维护社会稳定的大局来看，对行动 者数量上把握和控制就成为重中之重。当然，舆情中的行动者具有不确定性，可以细分为积极、消极和潜在等不同状态，并随着舆情变化而变化。及时消解和重新确 立舆情中的行动指向，能够对行动者起到有效的化解和引导作用。

在涉及政府形象的舆情中，政府及官员自身无疑是最重要的行动者。当政府针对舆情的意见表达确定后，积极地以现实行动回应舆论诉求，已经成为化解 形象危机的一个重要策略。从树立和维护自身形象出发，政府要学会将怎么说与怎么做内在地统一起来，主动通过积极、有效的社会管理行为，在公众中形成对政府 为民立场、亲民态度、惠民效能的具体认知，从而实现政府形象传播的良好效果。应当看到，政府以行动引导舆论、化解舆情，在很大程度上比单纯地以言论回应舆 论诉求，传播更快、作用更大、见效更广，更符合公众对政府形象认知的现实体验要求。